Imprimer Imprimer Envoyer à un ami Envoyer
à un ami

Avis sur le projet de rapport du groupe de travail aides publiques du Conseil d’orientation pour l’emploi

Le groupe de travail a réalisé un travail remarquable -surtout en ce qui concerne le recensement des aides et l’examen critique des mécanismes à l’oeuvre-, qu’il faut saluer. Toutefois la CGT n’approuve pas l’ensemble des analyses et encore moins des propositions du projet de rapport. En particulier nous divergeons avec les développements du projet de rapport sur la conception des aides et sur l’évaluation de leur efficacité.

Une remarque préalable s’impose ; elle porte sur les relations entre les travaux du Conseil d’orientation pour l’emploi et les décisions gouvernementales. Il est regrettable que le gouvernement décide et annonce des mesures sans attendre les travaux du Conseil et sans négociation sociale. Il s’agit notamment des annonces concernant les CPE et les CNE. Une telle méthode pose la question de l’utilité et de la crédibilité du Conseil, voire celle de la crédibilité des annonces gouvernementales.

Nécessité d’une mise à plat et d’une évaluation plus claire de l’efficacité des aides et particulièrement des allégements de cotisations sociales dites patronales

S’agissant de la « commande » du premier ministre, qui a nécessité le présent projet de rapport, elle est claire : le Conseil est sollicité sur le point de savoir si les nouveaux allégements de cotisations sociales doivent être conditionnés. Le projet de rapport va au-delà de cette commande et examine plus largement la question des aides, dont les exonérations de cotisations sociales dites patronales. Si nous saluons le travail de recensement, nous considérons que cette question mérite un travail plus approfondi, surtout en ce qui concerne l’évaluation de l’efficacité des aides, compte tenu de l’ampleur des sommes en jeu. Comme le souligne le projet de rapport : « l’ensemble des aides aux entreprises transitant par le budget de l’Etat peut être estimé entre 1,8 et 3,5 % du PIB », (p. 10 et 11).

En effet, le projet de rapport dresse des constats alarmants sur le système actuel. Ces constats méritent d’être connus des citoyens et notamment des salariés, les premiers concernés par ces mesures. Citons-en des exemples :
-  « ...il est malaisé de proposer de nouvelles conditions et contreparties aux aides publiques sans connaître au préalable l’étendue du champ concerné, sa cohérence d’ensemble, si les dispositifs d’aides existants sont aujourd’hui efficaces au regard des objectifs poursuivis et si de nouvelles conditions seraient susceptibles d’en améliorer l’efficacité » (p. 2) ;
-  « ...la conditionnalité des aides publiques n’a pas de sens que si les conditions posées sont effectivement contrôlées et sanctionnées. A cet égard, les constats sont peu favorables. » (p. 4) ;
-  « La priorité et elle présente un caractère d’urgence, est de recenser les aides existantes sur le territoire national, de s’assurer de leur cohérence et de lancer un travail systématique d’évaluation, ex ante comme ex post, pour ne conserver que les dispositifs ayant fait la preuve de leur efficacité » (p. 4) ;
-  « Les aides allouées par l’Etat sont caractérisées par leur opacité technique et l’inadaptation des documents budgétaires... ; cette opacité des aides publiques est d’autant plus problématique que les montants alloués sont considérables ; il n’existe pas de gouvernance d’ensemble du dispositif français des aides publiques... » (p. 19 et 20).

La conclusion qu’il conviendrait de tirer de ces constats est qu’il faut examiner la logique des aides, mettre à plat l’ensemble des dispositifs existants, et faire une véritable évaluation de leur efficacité avant d’engager des pistes nouvelles pour de futurs allègements.

La CGT profite de l’occasion pour réitérer sa demande, formulée depuis plusieurs années, d’une mise à plat de l’ensemble des aides, sous toutes formes, comprenant les exonérations de cotisations sociales dites patronales. Il s’agit d’examiner, de façon objective, l’efficacité des aides, de supprimer celles qui ne se justifient pas, ou ne se justifient plus soit parce qu’elles ne sont pas efficaces au regard des objectifs assignés, soit parce que l’objet de leur instauration a disparu.

En effet, le projet de rapport ne fournit que des réponses partielles aux questions posées dans le débat public sur le résultat concret des mesures d’allégements et d’aides, surtout en termes d’emplois en quantité et en qualité. Certes, il est fait état de différentes estimations, mais l’affirmation selon laquelle les allégements de cotisations sociales auraient fait preuve de leur efficacité en tant que politique d’emploi, est pour le moins discutable.

La CGT ne partage pas l’analyse et encore moins le titre du chapitre 2 du projet de rapport : « Les allégements de cotisations sociales sur les bas salaires - une politique efficace pour accroître l’emploi des travailleurs peu qualifiés lorsqu’il existe un salaire minimum ». Il convient au moins de nuancer le constat et d’intégrer des critiques des experts sur les chiffres présentés dans le projet de rapport. Le titre même de ce chapitre devrait être modifié pour refléter le fait que l’efficacité de cette politique fait, pour le moins, l’objet de débat.

Quelle conception du travail ?

Pour la CGT la question des aides, et particulièrement celle des allégements de cotisations sociales dites patronales, renvoie avant tout à un choix de société. Face à un chômage massif et persistant, deux choix sont envisageables. Soit on cherche une « sortie par la haut », c’est-à-dire par la création des emplois qualifiés, stables et bien rémunérés. Soit on cherche une « sortie par le bas », c’est-à-dire en démultipliant le nombre d’emplois peu qualifiés, précaires et mal rémunérés.

L’analyse du projet de rapport est fondée sur une idée pour le moins critiquable : pour lutter contre le chômage des personnes non qualifiées, il faut inciter la demande du travail non qualifié de la part des entreprises. Cette idée qui a aboutit à l’instauration, puis à la pérennisation des exonérations de cotisations sociales dites patronales n’a pas fournit des résultats probants : le chômage en général et surtout celui des personnes non qualifiées n’a pas diminué. En revanche, cette politique a conduit à un déclassement des diplômes ; elle a aussi provoqué un « effet d’aubaine » et une « trappe à bas salaires ». Elle n’a pas permis non plus de dynamiser le marché du travail et d’augmenter considérablement le volume total de l’emploi, seule véritable solution au problème du chômage.

Il faudrait de même s’interroger plus au fond sur les conséquences de la multiplication de ces dispositifs en matière de financement de la protection sociale. On ne peut sans dommage asservir les principes de protection sociale aux logiques économiques portées par les choix de gestion des entreprises.

Les travaux du Conseil d’orientation pour l’emploi gagneraient en crédibilité s’ils étaient fondés sur une évaluation plus claire et plus précise de l’efficacité des mécanismes à l’œuvre. L’affirmation du projet de rapport selon laquelle la suspension des exonérations de cotisations sociales actuelles conduirait à 800 000 suppressions d’emplois ne peut que provoquer au moins le scepticisme.

Il convient de souligner que l’analyse du projet de rapport du SMIC s’inscrit plutôt dans une vision classique, attribuant, en dernière analyse, le chômage aux rigidités du marche du travail, dont l’existence du salaires minimum. Cette vision conduit, dans le chapitre 4 du projet de rapport consacré aux propositions, à établir un lien discutable entre la question des allégements de cotisations sociales dites patronales et l’évolution du salaire minimum, pour conclure que « si le SMIC venait à connaître à nouveau une augmentation sensible (...) il serait préférable de continuer à ne pas conditionner un accroissement des allégements. »

Indispensable présence des salariés et de leurs représentants en amont et en aval des processus d’attribution, d’évaluation et de contrôle des aides

La CGT considère que pour améliorer les performances de notre économie en matières de création d’emplois et de lutte contre le chômage et la précarité tous les moyens sont bons dès lors que quatre conditions sont remplies :
- 1°) les aides doivent servir effectivement à créer des emplois stables et bien rémunérés ;
- 2°) les objectifs doivent être définis en concertation avec les principaux concernés que sont les salariés actifs ou potentiels ;
- 3°) les critères d’attribution doivent être définis dans un cadre collectif et contractualisé ;
- 4°) l’utilisation des moyens doit être soumise à une évaluation rigoureuse et à un contrôle public et social, surtout au niveau des bassins d’emploi.

Les salariés, en tant que travailleurs et contribuables, sont les premiers concernés. Les aides entraînant des coûts pour le budget de l’Etat, ce sont en fait les contribuables qui prennent en charge ces coûts. De plus, les allégements de cotisations sociales dites patronales sont synonymes de moindres recettes pour la Sécurité sociale. Il est donc regrettable que les droits des salariés soient venus à la fin du projet de rapport, qui plus est de façon succincte.

L’expérience et les développements du projet de rapport mettent en évidence la nécessité d’une démarche plus collective. Ils illustrent également que le contrôle ne peut pas être uniquement administratif. Il faut que les salariés et leurs représentants y participent. Les élus des comités d’entreprise et les délégués du personnel doivent pouvoir accéder aux informations concernant le montant des aides et surtout la façon dont celles-ci sont utilisées dans l’entreprise.

Des mécanismes nouveaux sont indispensables pour pallier à l’absence de représentation des salariés dans les petites entreprises. De ce point de vue, le bassin d’emploi pourrait être considéré comme un niveau pertinent.

À toute aide doit correspondre une contrepartie en termes d’emploi, de formation, de salaire, de réduction de temps de travail. Les aides, d’où qu’elles viennent, doivent être contractualisées en amont par une convention et sujettes à remboursement en cas de non respect. Un rapport annuel (regroupant une analyse au niveau national et des analyses au niveau régional, voire des bassins d’emploi) devrait être publié.

Des pistes proposées dans le projet de rapport ne répondent que partiellement à ces exigences.

Les scénarios du projet de rapport prêtent à débat Les différents scénarios du projet de rapport visent à justifier de nouveaux allégements de cotisations sociales dites patronales. Ils semblent présupposer que les aides existantes et notamment les exonérations de cotisations sociales dites patronales seraient plutôt des « droits acquis » pour les entreprises, ne pouvant être remis en cause.

Compte tenu de ce désaccord profond, il est difficile de procéder à une démarche d’amendement par rapport aux propositions du projet de rapport. Ceci étant, dans le souci d’améliorer le rapport et réduire ses éventuelles incohérences, nous formulerons ci-dessous quelques remarques sur quelques propositions du projet de rapport.

1. 1°) L’établissement d’un lien entre les allégements de cotisations et la formation des travailleurs peu qualifiés pourrait se justifier sous certaines conditions.

Le scénario 1 propose : « parallèlement aux allégements de cotisation, de subventionner directement les actions de formation des bénéficiaires d’exonérations. » Cette proposition équivaut en fait à une augmentation des exonérations. De plus, rien ne garantit qu’elle donne des résultats escomptés.

Le scénario 2 remédie partiellement à cet inconvénient en proposant de « conditionner les nouveaux allégements à l’abondement d’un fonds pour la formation des travailleurs peu qualifiés. » Toutefois, ce scénario laisse aux entreprises la possibilité de financer les formations des travailleurs peu qualifiés.

L’expérience montre que laisser aux directions des entreprises la possibilité de financer les formations, conduit à ce que les travailleurs peu qualifiés profitent très peu de ces formations. L’entreprise bénéficiaire doit prendre l’engagement (et non simplement la possibilité) de financer de telles formations. Elle doit aussi s’engager à organiser ces formations en concertation avec les instances représentatives des salariés.

2. L’obligation d’ouverture des négociations, soulevée dans le projet de rapport, ne constitue pas une véritable conditionnalité et ne garantit pas le respect des engagements.

3. Le projet de rapport présente une définition restrictive de la conditionnalité. En particulier, la définition des délocalisations nous paraît trop restrictive.

Les délocalisations poursuivent essentiellement un objectif de recherche de rentabilité maximum des capitaux investis, avec des conséquences induites : licenciements, sous- traitance, impacts territoriaux... Pour la Cgt, il n’est pas question de faire le choix entre différents types de délocalisations.

4. S’agissant de la question de remboursement, dès lors que le non respect des engagements est avéré, le remboursement intégral doit être exigé.

5. Sur la question de la réalisation des études d’impact, il conviendrait que le Conseil ne prenne pas à son compte pleinement et sans aucune réserve les propositions formulées par le groupe de travail Lasserre, lui-même faisant référence au rapport Mandelkern qui n’a pas fait l’objet de discussion au groupe de travail.

6. La proposition du projet de rapport consistant à « prolonger l’effet des exonérations dans le temps » signifie non seulement de pérenniser les allégements, mais en fait d’élargir davantage l’étendue des exonérations.

De plus, le projet de rapport propose : « ... une alternative à la subvention à la formation (...) est de permettre au salarié qui connaît d’une augmentation salariale de conserver pendant un temps le taux d’exonération appliqué précédemment ». Une telle présentation sous-tend que ce sont les salariés qui bénéficient des exonérations, alors qu’en fait ce sont les entreprises qui en bénéficient.

Site réalisé sous Spip - Xhtml 1.0 - Css 2 - Rss 0.91.